Samspil þingræðis og þjóðaratkvæðis

Tímaritið Saga er eitt hið merkasta sem kemur út á Íslandi. Núorðið er stundum reynt að brjóta til mergjar flókin mál. Í síðasta hefti er farið beint inn í það sem heitast hefur verið í umræðu á þessum vetri: 26. grein stjórnarskrárinnar. Þar eru margar greinar um efnið undir samheitinu Hverjar eru sögulegar rætur 26. greinar stjórnarskrárinnar?, sérfræðingar svara Ragnheiði Kristjánsdóttur. Þeir sem svara spurningunni eru: Ragnheiður Kristjánsdóttir, Eiríkur Tómasson, Ragnhildur Helgadóttir, Helgi Skúli Kjartansson, Eiríkur Bergmann og Svanur Kristjánsson, Helgi Bernódusson og Þorsteinn Pálsson. Eins og sjá má af þessum lista eru þetta hinir mætustu höfundar og hvetur undirritaður áhugamenn um efnið að kynna sér ritið.

Grein Helga Bernódussonar skrifstofustjóra Alþingis er sérstaklega athyglisverð. Hann rekur það hvernig 26. greinin varð til, hvernig hún var skrifuð á árinu 1940 og hvernig umræðan um greinina var á Alþingi. Helgi Bernódusson ber saman 26. grein lýðveldisstjórnarskrárinnar og sambærilega grein stjórnarskrárinnar í konungsríkinu Íslandi.

 

KonungurÍ gömlu stjórnarskránni voru efnisatriði greinarinnar þessi:

1. Staðfesting konungs þurfti til þess að nokkur samþykkt Alþingis fengi lagagildi.

2. Konungur annaðist birtingu laga og framkvæmd.

3. Þar sagði: „Nú hefir konungur eigi staðfest lagafrumvarp, sem Alþingi hefir samþykkt, áður en næsta reglulegt Alþingi kemur saman, og er þá frumvarpið niður fallið". Það er þá öðluðust lögin aldrei gildi. En Alþingi gat fjallað um þau á nýjan leik.

Forseti

Í nýju(! 66 ár) greininni eins og hún er nú 26. grein stjórnarskrárinnar eru þessi efnisatriði:

1. Ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp skal það lagt fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar. Óbreytt frá gömlu stjórnarskránni.

2. Þetta skal gera eigi síðar en tveimur vikum eftir að lagafrumvarp var samþykkt. Þetta er nýtt.

3. Kveðið er á um að staðfestingin veiti því lagagildi. Þetta er nýtt og eykur vægi staðfestingarinnar.

4. Þá segir: „Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar..." Þetta er nýtt. Það var ekki gert ráð fyrir synjun konungs einungis þeim möguleika að hann staðfesti ekki; ráðherra lagði fyrir hann til staðfestingar.

5. Enn segir: „ ...og fær það þó engu að síður lagagildi". Þó forseti skrifi ekki undir fær málið lagagildi - þangað til það er fellt í þjóðaratkvæðagreiðslu. Með hvaða rökum var þetta ákvæði sett inn? Af hverju, til hvers?

6. Og svo: „ ... en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningabærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu." Þetta er nýtt.

7. Lögin falla úr gildi, þegar samþykkis er synjað, en ella halda þau gildi sínu. Þetta er líka nýtt og leiðir af fyrri málsgreinum.

 

Mörgum spurningum ósvaraðBjarni Benediktsson skrifaði uppkast að greininni 1940 og sá texti breyttist ekki í grundvallaratriðum við meðferð málsins á Alþingi. Bjarni sagði ekki fært að veita forsetanum algert synjunarvald. Nýja greinin væri því málsskot til þjóðarinnar. Það nægir auðvitað sem skýring. En það er aðeins nægjanleg skýring á ákvæðinu um þjóðaratkvæðið. En ósvarað er eftirfarandi spurningum:

1. Af hverju tvær vikur? Það er út af fyrir sig ekki stórmál, en nú mætti þetta vera styttri tími, vika?

2. Af hverju var hnykkt á vægi staðfestingarinnar?

3. Af hverju er hér talað um synjun en í gömlu greininni aðeins um að að konungur staðfesti eða staðfesti ekki. Synjun er óneitanlega mikið sterkari afstaða en sú að staðfesta ekki.

4. En auk þess er þessi synjun óvenjuleg, sennilega einstæð: Hálf synjun, málsskot?

5. Af hverju er valdið tekið af Alþingi og flutt í þjóðaratkvæðið ef forseti vill?

Því miður hafa ekki fundist svör við þessum spurningum. Mér kom Bjarni Benediktsson alltaf fyrir sjónir sem stjórnmálamaður sem hafði rök fyrir máli sínu. Vafalaust hefur hann haft rök fyrir þessum veigamiklu breytingum á greininni og kannski koma þau fram. En merkilegt má heita að í umfjöllun Alþingis um stjórnarskrána er þessi rök ekki að finna nema að mjög takmörkuðu leyti og aðalhöfundur textans í 26. greininni tók aldrei til máls meðan umræðan í þinginu um þetta höfundarverk hans stóð yfir.

 

Þingræði og þjóðaratkvæðagreiðslaÞá ber að benda á að þegar lýðveldisstjórnarskráin var til meðferðar þá var nokkur samstaða um að breyta stjórnarskránni sem minnst; meginbreytingar áttu að bíða betri tíma. En breytingin sem hér hefur verið rakin á 26. greininni er mikið viðameiri eins og Helgi Bernódusson rekur og hér hefur verið vitnað til.

Fróðlegt væri að sjá ítarlegri skrif um þessi mál ekki síst þar sem menn velta því nú fyrir sér, skilst mér, að halda stjórnlagaþing. Líklega verður stjórnarskránni breytt innan 5 ára eða svo. Þá verður þessu ákvæði breytt í aðra hvora áttina - til að styrkja þingræðið eða til að veikja það. Millivegur er varla fær. Mín skoðun er reyndar sú að valdið til þess að ákveða þjóðaratkvæði eigi ekki að vera hjá forseta. Það er gamaldags og einvaldslegt. Sumir telja að valdið ætti að vera hjá tilteknum vel staðfestum minnihluta þjóðarinnar - 30%? - eða hjá tilteknum hluta Alþingis - minnst 30 þingmenn? Mér finnst hvort tveggja koma til greina. Hér búum við auk þess við þá stjórnskipan að unnt er að leysa þingið upp og efna til alþingiskosninga hvenær sem er. Það er því styttra til þjóðarinnar en sums staðar annars staðar þar sem þingið er óuppleysanlegt nema í lok ákveðins kjörtímabils.

Svo mikið er víst að í næstu breytingu á stjórnarskránni verður þetta aðalatriðið: Samspil þingræðis og þjóðaratkvæðagreiðslna. Það er óþarfi að blanda þjóðhöfðingjanum í það samspil.