Vellystingar á yfir­drætti

Íslensk efnahagsumræða er of oft grunn og brotakennd. Hún snýst gjarnan um að hækka þetta, lækka hitt, setja af stað átak hér og annað þar — eins konar stöðug slökkvistörf og fikt í mælaborðum þjóðfélagsins. Of sjaldan er spurt hvort kerfið sjálft standi, til lengri tíma, undir þeim loforðum sem stjórnmálin gefa. Þess í stað verða sérhagsmunatengdar reddingar oftar en ekki ráðandi, ekki síst þegar þeir sem best eru tengdir og eiga greiðastan aðgang að kjörnum fulltrúum fá að koma sínum sjónarmiðum og sínum „réttu upplýsingum“ á framfæri.

Sjaldan er staldrað við og horft vítt og úr meiri hæð, á rekstur hins opinbera, ríkis og sveitarfélaga. Þegar það er gert blasir við ákveðið mynstur: í áratugi hefur opinber rekstur ríkis og sveitarfélaga einkennst af frestun erfiðra ákvarðana. Við höfum, ár eftir ár, fjármagnað innistæðulausar vellystingar nútímans með því að ýta kostnaði inn í framtíðina — og þannig skapað mynstur opinbers rekstrar á yfirdrætti.

Þetta er ekki aðeins spurning um stærð hins opinbera heldur um rekstrarlegan aga, gagnsæi og ábyrgð gagnvart þeim sem borga brúsann — heimilum og fyrirtækjum. Þess vegna skiptir máli að horfa ekki aðeins á einstök rekstrarár heldur á langtímamynstrið: hvort tekjur, útgjöld og skuldbindingar hafi þróast þannig að reksturinn standi undir sér til lengri tíma.

Gögn Hagstofu Íslands um rekstur hins opinbera — ríkis og sveitarfélaga samandregið — byggð á alþjóðlegum stöðlum og sett fram á föstu verðlagi, sýna þróun tímabilsins 1980 til og með 2025. Á þeim 46 árum sem gögnin taka til hafa útgjöld hins opinbera rúmlega fjórfaldast. Í 32 af 46 árum hafa gjöld hins opinbera verið meiri en tekjurnar og er samanlögð afkoma tímabilsins neikvæð um 2.157 milljarða króna á verðlagi ársins 2025. Tölurnar sýna ekki tímabundna sveiflu heldur langvarandi mynstur hallarekstrar sem spannar stjórnir allra flokka og bæði stjórnsýslustig.

Þegar þróunin er borin saman við þróun mannfjölda verður myndin enn skýrari. Landsmönnum hefur fjölgað um ríflega 160 þúsund á tímabilinu, eða um 72 prósent. Á sama tíma hafa tekjur hins opinbera á mann, á föstu verðlagi, hækkað um 129% en gjöld um 153%. Vissulega má skýra hluta þessa vaxtar með góðum og gildum ástæðum, en það er vart trúverðugt að öll aukningin sé óhjákvæmileg og eða réttlætanleg án umræðu um þörf og forgangsröðun. Það liggur því fyrir að umfang hins opinbera hefur vaxið langt umfram fólksfjölgun.

Oft er bent á að slíka þróun beri að meta í samhengi við stærð hagkerfisins, til dæmis sem hlutfall af landsframleiðslu. Slíkar mælingar geta verið gagnlegar, en þær segja ekki alla söguna. Tímabundin uppsveifla, umfangsmikil viðbrögð við áföllum eða útgjöld sem fjármögnuð eru með lántöku geta haft áhrif á landsframleiðslu án þess að bæta undirliggjandi sjálfbærni opinbers rekstrar. Samanburður við landsframleiðslu þarf því að vera hluti af myndinni, en hann dugar ekki einn og sér til að meta rekstrarlega sjálfbærni til lengri tíma.

Vert er hér að hafa í huga að á sama tíma og við ræðum nú af miklum þunga hvaða alþjóðlega umgjörð og gjaldmiðilskerfi geti best tryggt efnahagslegan stöðugleika Íslands, megum við ekki horfa fram hjá því að engin slík umgjörð kemur í stað ábyrgðar á eigin opinberum rekstri. Saga síðustu áratuga gefur þó fullt tilefni til að spyrja hvort innlent aðhald eitt og sér hafi reynst nægjanlegt. Nánari tenging við stærra efnahags- og stofnanasamfélag gæti falið í sér ytra aðhald og skýrari leikreglur sem myndu hjálpa okkur að ná betri tökum á viðvarandi hallarekstri og útgjaldaþrýstingi hins opinbera.

Að því sögðu þá er kjarni máls einfaldur. Viðvarandi hallarekstur þarf að fjármagna, oftar en ekki með lántöku sem síðar þarf að standa skil á ásamt vaxtakostnaði. Þótt halli geti verið réttlætanlegur til skamms tíma — til dæmis í niðursveiflu eða vegna nauðsynlegra fjárfestinga — verður hann vandamál þegar hann er viðvarandi. Þá er verið að ráðstafa fjármunum sem komandi kynslóðir þurfa að afla og greiða til baka.

Afleiðingin sést í skuldastöðunni. Samkvæmt bráðabirgðatölum Hagstofu Íslands námu heildarskuldir hins opinbera um 4.200 milljörðum króna í lok árs 2025. Á móti stóðu peningalegar eignir upp á um 2.600 milljarða króna, en þær eru ekki allar auðinnleysanlegt lausafé sem hægt er að ráðstafa beint til niðurgreiðslu skulda. Hrein peningaleg eign hins opinbera telst því vera nálægt 1.600 milljörðum króna. Vaxtagjöld hins opinbera námu jafnframt ríflega 200 milljörðum króna árið 2025.

Skuldasöfnun birtist ekki aðeins í beinum skuldum. Frestun viðhalds og uppbyggingar innviða er annað, en síður sýnilegt, form þess að færa útgjöld til framtíðar. Þegar viðhaldi eða uppbyggingu vega, skóla, heilbrigðisstofnana eða annarra grunninnviða er frestað safnast upp skuld sem síðar þarf að greiða, oftast með hærri tilkostnaði. Um verulegar fjárhæðir er að ræða. Í skýrslunni Innviðir á Íslandi 2025 er uppsöfnuð viðhaldsskuld innviða landsins metin á um 680 milljarða króna, þar af 265–290 milljarðar í vegakerfinu einu.

Skuldir, vaxtakostnaður og innviðaskuld eru okkur áminning um að hallarekstur hefur afleiðingar langt út fyrir það ár sem hann verður til og að viðvarandi gjöld umfram tekjur takmarka getu til að greiða niður skuldir og þrengja þannig svigrúm þeirra sem á eftir koma til að viðhalda lífskjörum sem við erum orðin vön.

Það er raunar umhugsunarefni í sjálfu sér hve erfitt er fyrir almenning og kjörna fulltrúa að fá, með þokkalega einföldum hætti, skýra og heildstæða mynd af skuldum og skuldbindingum hins opinbera. Slíkur skortur á aðgengilegri yfirsýn er ekki aðeins tæknilegt vandamál heldur lýðræðislegt. Án góðrar yfirsýnar er erfitt að eiga upplýsta umræðu um rekstrarlega sjálfbærni samfélagsins til framtíðar.

Ástæður fyrrgreindrar þróunar eru ekki aðeins fjárhagslegar heldur einnig menningarlegar og pólitískar. Í samfélagi sem hefur ítrekað komist í gegnum áföll hefur mótast ákveðinn hugsunarháttur — sú trú að vandamál leysist með tímanum og að næsta vertíð reddi málunum. Hvort sem tekjuvöxturinn hefur komið frá sjávarútvegi, orkusæknum iðnaði, ferðaþjónustu eða öðrum tímabundnum uppsveiflum, hefur of oft verið gengið út frá því að framtíðartekjur leysi vanda dagsins í stað þess að takast á við hann í núinu.

Með öðrum orðum hefur of oft verið treyst á að stækkun hagkerfisins skapi svigrúm til að mæta gömlum og nýjum skuldbindingum, án þess að nægilega hafi verið horft til þeirrar staðreyndar að stækkunin sjálf kallar á aukin útgjöld og nýja innviði og getur jafnframt aukið sveiflur í hagkerfinu.

Á sama tíma umbunar hvatakerfi stjórnmálanna frekar þeim sem lofa auknum útgjöldum en þeim sem tala fyrir aðhaldi og langtímahugsun. Þessi samsetning — vertíðarhugsun og pólitískir hvatar — hefur skapað jarðveg fyrir menningu viðvarandi hallareksturs og frestunar viðhalds og uppbyggingar innviða.

Vert er einnig að spyrja hvar það stjórnmálafólk er sem talar fyrir sjálfbærum opinberum rekstri. Þegar tölurnar eru skoðaðar virðist það fólk, hvar í flokki sem það stendur, hafa haft afar takmörkuð áhrif á opinberan rekstur undanfarinna áratuga.

Tölurnar segja sína sögu og eftir stendur einföld en veigamikil spurning: hvenær er komið nóg?

Ljóst má vera að ef við höldum áfram á sömu braut skiljum við eftir okkur samfélag þar sem beinar skuldir, frestað viðhald og aðrar skuldbindingar þrengja svigrúm þeirra sem á eftir okkur koma. Við einfaldlega getum ekki haldið áfram að fjármagna vellystingar nútíðar með lántökum, frestun viðhalds og nauðsynlegrar uppbyggingar innviða.

Ef við gerum það, mun reikningurinn lenda á afkomendum okkar.

Höfundur er starfandi framkvæmdastjóri og áhugamaður um opinber fjármál