Hver á hug­myndina um tvö­falda þjóðar­at­kvæða­greiðslu?

Í umræðunni um þjóðaratkvæðagreiðsluna 29. ágúst hefur ítrekað verið haldið fram að hugmyndin um tvær þjóðaratkvæðagreiðslur í Evrópusambandsmálinu eigi rætur að rekja til Sjálfstæðisflokksins.

Sú söguskoðun er of einföld.

Raunar skiptir máli hvað átt er við þegar sagt er að einhver „eigi hugmyndina“. Eitt er að varpa henni fram, annað að ræða hana sem mögulega leið, þriðja að gera hana að stefnu stjórnmálaflokks og fjórða að flytja hana sem formlegt þingmál. Það skiptir ekki síður máli í hvaða tilgangi leiðin er lögð til. Fyrri þjóðaratkvæðagreiðsla getur verið leið til að opna aðildarferlið en einnig varnagli gegn því að ríkisstjórn og þingmeirihluti hefji viðræður án sérstaks samþykkis þjóðarinnar.

Samtímaheimildir sýna að hugmyndin er eldri en umræðan innan Sjálfstæðisflokksins árið 2008 og að þeir sem ræddu hana gengu út frá mjög ólíkum forsendum.

Fyrsta og síðasta orðið árið 2002

Þann 22. apríl 2002 sagði Björgvin G. Sigurðsson, þá framkvæmdastjóri Samfylkingarinnar í DV að þjóðin ætti að hafa „bæði fyrsta og síðasta orðið“ í Evrópusambandsmálinu. Fyrst ætti að greiða atkvæði um hvort Ísland skyldi sækja um aðild. Kæmi til umsóknar og samningaviðræðna ætti síðan að leggja niðurstöðuna fyrir þjóðina. Þarna birtist í meginatriðum sama tveggja þrepa fyrirkomulag og síðar var nefnt tvöföld þjóðaratkvæðagreiðsla, þ.e. fyrst um heimild til að hefja aðildarferlið og síðan um niðurstöðu þess. Það var sex árum áður en sú umræða hófst sem nú er gjarnan kennd við Sjálfstæðisflokkinn.

Vegvísir Björns og túlkun Össurar

Í mars 2008 ræddi Björn Bjarnason, þá dómsmálaráðherra, um að skorta „vegvísi“ í Evrópumálum. Meðal þeirra álitaefna sem hann nefndi var hvort halda ætti þjóðaratkvæðagreiðslu áður en aðildarviðræður hæfust og aðra atkvæðagreiðslu um niðurstöðu þeirra. Björn setti þetta fram sem spurningar sem taka þyrfti afstöðu til, ekki sem fullmótaða tillögu. Hann tók síðar fram að fyrst þyrfti að liggja fyrir efnisleg niðurstaða ríkisstjórnar og Alþingis um að sækja ætti um aðild.

Össur Skarphéðinsson gekk lengra. Hann túlkaði hugmyndina sem „leið tvöfaldrar þjóðaratkvæðagreiðslu“ og sagði: „Ég er leiðinni sammála.“ Hann hafði áður talið eina atkvæðagreiðslu um lokaniðurstöðuna nægja en vildi nú að þjóðin tæki fyrst af skarið um hvort sótt yrði um aðild.

Þarna liggur meginkjarni ágreiningsins. Spurningin var ekki aðeins hvort atkvæðagreiðslurnar yrðu ein eða tvær, heldur hver ætti að taka hina pólitísku frumákvörðun: þingið eða þjóðin.

Þorsteinn Pálsson taldi að ríkisstjórn og Alþingi yrðu fyrst að taka efnislega afstöðu til þess að hefja viðræður. Niðurstaða hans var eftirminnileg:

„Þjóðarvilji án þingvilja er loddaralist.“

Hann var ekki andvígur aðkomu þjóðarinnar heldur þeirri útfærslu að þjóðaratkvæðagreiðsla kæmi í stað efnislegrar ákvörðunar Alþingis.

Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir vildi á sama tíma halda möguleikanum á þjóðaratkvæðagreiðslu opnum. Afstaða hennar til aðildarinnar sjálfrar var þó skýr: „Ég er mótfallin því að ganga í Evrópusambandið.“

Framsókn: sáttaleið og varnagli

Hugmyndin tók skýrari mynd innan Framsóknarflokksins árið 2008. Flokkurinn var klofinn í Evrópumálinu. Sumir vildu hefja aðildarviðræður en aðrir voru því andvígir. Siv Friðleifsdóttir lýsti tvöfaldri þjóðaratkvæðagreiðslu síðar sem „lýðræðislegri sáttaleið“ fyrir flokk sem væri sammála um að vera ósammála.

Fyrri atkvæðagreiðslan fól því ekki í sér stuðning við aðild eða aðildarviðræður. Með henni var þjóðinni ætlað að skera úr um það sem flokkurinn sjálfur var ósammála um.

Þann 9. október 2008 lagði Birkir J. Jónsson, þingmaður Framsóknarflokksins, fram þingsályktunartillögu um tvöfalda þjóðaratkvæðagreiðslu. Í tillögunni var gert ráð fyrir báðum atkvæðagreiðslunum. Fyrst skyldi þjóðin ákveða hvort hefja ætti aðildarviðræður. Samþykkti hún það skyldi óska eftir viðræðum og næðist samningur skyldi hann síðan borinn undir þjóðina.

Að þessu leyti gekk tillagan frá 2008 lengra en þingsályktunin sem Alþingi samþykkti árið 2026. Sú ályktun tekur aðeins til atkvæðagreiðslunnar 29. ágúst um hvort hefja eigi að nýju aðildarviðræður. Í henni er hvorki ákveðið hvað taki við ef niðurstaðan verður jákvæð né að hugsanlegur aðildarsamningur verði síðar borinn undir þjóðina.

Árið 2008 var síðari þjóðaratkvæðagreiðslan þannig hluti af tillögunni sjálfri. Í þingsályktuninni frá 2026 er hún það ekki.

Hvað sagði Sjálfstæðisflokkurinn?

Tvöföld þjóðaratkvæðagreiðsla var ekki stefna Sjálfstæðisflokksins árið 2008.

Geir H. Haarde tók ekki undir leiðina. Árni M. Mathiesen taldi að flokkurinn gæti ekki haft forystu um slíka atkvæðagreiðslu nema hann hefði fyrst breytt stefnu sinni og komist að þeirri niðurstöðu að leggja ætti til aðild.

Bjarni Benediktsson, þá formaður utanríkismálanefndar Alþingis, var enn afdráttarlausari. Væri ekki meirihluti á Alþingi fyrir umsókn yrði fyrri atkvæðagreiðslan aðeins skoðanakönnun. Hann sagðist mjög fráhverfur hugmyndinni um tvöfalda þjóðaratkvæðagreiðslu og taldi hana vandræðalega tilraun til að sætta andstæð sjónarmið innan Framsóknarflokksins.

Illugi Gunnarsson tók undir meginsjónarmið hans.

Þetta er sérkennileg samtímamynd af flokki sem nú er stundum sagður hafa fundið aðferðina upp.

Framsókn skiptir um kúrs

Á flokksþingi Framsóknarflokksins í janúar 2009 var tekin afstaða með aðildarviðræðum og því að niðurstaða þeirra yrði borin undir þjóðina. Fyrri þjóðaratkvæðagreiðslan var því ekki lengur hluti af leið flokksins.

Siv Friðleifsdóttir lýsti þróuninni síðar einfaldlega á Alþingi: Flokkurinn hefði áður viljað tvöfalda þjóðaratkvæðagreiðslu en síðan „breytt um skoðun“.

Það undirstrikar pólitískt hlutverk leiðarinnar árið 2008. Hún var ekki ófrávíkjanleg lýðræðisregla heldur sáttaleið og varnagli við tilteknar pólitískar aðstæður.

Hver á þá hugmyndina?

Sögulegar hugmyndir eiga sjaldnast einn höfund. Elsta skýra íslenska heimildin sem hér hefur verið rakin er frá Björgvini G. Sigurðssyni árið 2002. Björn Bjarnason varpaði upp möguleikanum á tveimur atkvæðagreiðslum árið 2008. Össur Skarphéðinsson nefndi hana „leið tvöfaldrar þjóðaratkvæðagreiðslu“. Framsóknarflokkurinn gerði hana síðan að formlegri pólitískri leið og þingmáli.

Á sama tíma var hún hvorki stefna Sjálfstæðisflokksins né samheiti við stuðning við aðild. Niðurstaðan er því einföld: Sjálfstæðisflokkurinn fann ekki upp tvöföldu þjóðaratkvæðagreiðsluna.

Hugmyndin var eldri, þróaðist þvert á flokka og hafði ólíka merkingu eftir því hver hélt á henni. Fyrir suma var fyrri atkvæðagreiðslan leið til að opna aðildarferlið. Fyrir aðra var hún varnagli áður en það gæti hafist.

Sú saga verður ekki með réttu endurskrifuð sem uppfinning Sjálfstæðisflokksins.

Höfundur er lögfræðingur.