Af hverju er ekki búið að tryggja raforkuöryggi al­mennings?

Síðastliðin ár hefur raforkuöryggi verið mikið í umræðunni. Lág lónstaða, umframeftirspurn og hækkandi verð á heildsölumarkaði gefa skýr merki um að það sé raforkuskortur. Kallað hefur verið eftir því að hér þurfi að virkja meira til að tryggja raforkuöryggi til framtíðar. Það er þó ekkert í íslenskri löggjöf sem tryggir það að orka úr nýjum virkjunum, né þeim sem fyrir eru, rati til almennings. Því er alls ekki fast í hendi að nýjar virkjanir auki raforkuöryggi almennings. Hvað er þá til ráða?

Tillagan að lausn, sem hvarf?

Í júní 2022 lagði starfshópur, sem samanstóð af öllum helstu hagaðilum í orkumálum, fram tillögu að reglugerð sem átti að tryggja raforkuöryggi almennings. Tillagan byggði á framboðsskyldu raforkuframleiðenda, þar sem ábyrgðin dreifðist sanngjarnt í hlutfalli við framleiðslu þeirra árið áður. Þessi lausn hefði tryggt að grunnþarfir almennings væru ávallt í forgangi, óháð sveiflum í framboði og eftirspurn.

Nánari umfjöllun um þessa tillögu má finna í greininni: Hvernig tryggjum við raforkuöryggi almennings til framtíðar, þar sem hún er rakin ítarlega. Þrátt fyrir þessa skýru og sanngjörnu nálgun hefur tillagan horfið í ráðuneytinu án frekari umfjöllunar eða umræðu á Alþingi.

Það vekur furðu að tillaga, sem byggð var á víðtækri samvinnu hagaðila, hafi ekki enn hlotið frekari umræðu eða meðferð. Lausnin er til staðar og er jafn mikilvæg í dag og hún var fyrir tveimur árum. Með því að taka málið til skoðunar og fylgja tillögunni eftir gæti raforkuöryggi almennings verið tryggt til framtíðar á sanngjarnan og skynsamlegan hátt.

Hlutverk Landsvirkjunar á almennum markaði

Landsvirkjun hefur bent á að þeirra hlutdeild af framleiðslu fyrir almenning hafi aukist töluvert frá árinu 2021 og sé nú komin yfir 50% og látið í ljósi liggja að það sé óeðlileg hækkun. Það sem kemur ekki fram, er að sú aukning helgast að hluta til af því að hlutdeild fyrirtækisins var í sögulegu lágmarki árið 2021.

Eins og sést á grafinu[1] þá hefur hlutdeild Landsvirkjunar verið milli 50% og 60% fram til ársins 2020. Á Covid-árunum, 2020 og 2021, var raforkumarkaður á Íslandi ekki í eðlilegu ástandi frekar en aðrir heimsmarkaðir, þannig þýðir aukning frá 2021 ekki endilega að aukning umfram eðlilegt ástand hafi átt sér stað.

Ekki sátt um hver eigi að bera ábyrgð

Flest, ef ekki öll, fyrirtæki á raforkumarkaði eru sammála um að tryggja þurfi framboð á raforku til almennings og að vænlegasta leiðin sé að leggja á einhvers konar framboðsskyldu á raforkuframleiðendur. Það eru þó ekki öll fyrirtækin sammála um hvernig sú skylda eða ábyrgð skuli ákvörðuð.

Orka náttúrunnar telur að lausnin sem starfshópurinn lagði til sumarið 2022 sé best til þess fallin að leysa málið, sé hægt að finna henni lagalega stoð. Samkeppniseftirlitið hefur einnig tekið undir þau sjónarmið með umsögn sinni fyrir rétt rúmu ári síðan[2]. Sú lausn tryggir bæði að allar núverandi virkjanir taki þátt í þessari skyldu ásamt því að tryggja aðkomu nýrra virkjana. Með þessari lausn ber öllum raforkuframleiðendum að huga að almenningi í öllum sínum viðskiptum. Einnig að þeim beri, að sama skapi, að haga sínum samningum við aðra þannig að raforkuframleiðendur geti staðið vörð um raforkuþörf almennings þegar þörf er á.

Aðrar leiðir til að ákvarða framboðsskyldu hafa ýmsa vankanta. Ein slík leið, sem hefur komið fram, felst í að taka ákveðna punktstöðu, þ.e. horfa til núverandi markaðshlutdeildar fyrirtækja fyrir þennan markað. Þá myndi t.d. Landsvirkjun, sem framleiðir um 73% af raforku landsins, aðeins þurfa að sinna 40-55% af raforkuþörf almennings; Orka náttúrunnar, sem framleiðir um 17%, að sinna 20-30%; og HS Orka, sem framleiðir um 7%, að sinna 5-15%. Slíkt fyrirkomulag tryggir hvorki þátttöku nýrra framleiðenda í þessari ábyrgð né hvetur til aukinnar áherslu á almenning. Þvert á móti gæti sú lausn leitt til þess að framleiðendur forðist að sinna þessum markaði, af ótta við að missa stjórn á hluta framleiðslu sinnar til framtíðar.

Af hverju finnst einhverjum það eðlilegra að skipta framboðsskyldu til almennings frá núverandi markaðshlutdeild? Einfalda svarið er að einhverjir raforkuframleiðendur geta mögulega ekki staðið við sína skyldu ef hún færi eftir framleiðsluhlutfalli. Það væri þá líklega vegna þess að búið er að selja orku sem myndi falla undir skylduna í aðra langtímasamninga. Við skulum þó ekki taka upp fyrirkomulag sem leggur skyldur á önnur fyrirtæki með ósanngjarnri skiptingu bara vegna þessa.

Hvernig er hægt að leysa hnútinn?

Til að mynda væri hægt að vera með einhvers konar aðlögunartímabil þar sem raforkuframleiðendur fengju tól til að tryggja sinn hlut án þess að það væri mjög kostnaðarsamt, hér væri t.d. hægt að gera framboðsskylduna framseljanlega. Þannig gætu raforkuframleiðendur samið við aðra framleiðendur um að taka á sig hluta af sínum skyldum tímabundið og í fösum. Þetta myndi tryggja það að almenningur byggi við raforkuöryggi nú og til framtíðar.

Önnur leið væri að „orkufyrirtæki þjóðarinnar“ myndi fá tækifæri til að standa undir þeim titli og þannig verði Landsvirkjun gert að tryggja alla raforku fyrir þjóðina. Landsvirkjun býr yfir nánast allri sveigjanlegri framleiðslu á landinu sem þarf einmitt töluvert af, til að mæta sveiflum í raforkunotkun almennings.

Það er löngu kominn tími til að grípa til aðgerða. Raforkuöryggi almennings er ekki bara skynsamlegt - það er nauðsynlegt.

Höfundur er forstöðumaður Viðskiptaþróunar og orkumiðlunar hjá Orku náttúrunnar

[1] Graf fengið með því að sameina upplýsingar frá: a) greinaskrifum Landsvirkjunar síðastliðin ár; b) nýjustu útgáfu raforkuvísa Orkustofnunar, sem sýnir framleiðsluhlutdeild allra raforkuframleiðenda til almennings, heildsölu og flutningstapa aftur til 2018; c) skýrsla Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands um Öryggi á almennum markaði með rafmagn.

[2] Umsögn Samkeppniseftirlitsins um frumvarp til breytinga á raforkulögum (forgangsraforka) 11.12.2023: https://www.althingi.is/altext/erindi/154/154-1153.pdf