Bókun 35: Þegar Al­þingi missir síðasta orðið

„Enginn getur gert lög yfir Íslendinga nema þeir sjálfir eða þeir sem þeir sjálfir hafa valið til þess.“ (Jón Sigurðsson forseti, Ræða á Þjóðfundi, 1851)

Ísland er lýðveldi með þingbundinni stjórn. Allt ríkisvald sprettur frá fólkinu í landinu, þ.e. frá íslensku þjóðinni og fer Alþingi með löggjafarvaldið í umboði hennar. Þetta er ekki táknræn yfirlýsing heldur grundvallarregla sem tryggir að lög landsins séu sett af lýðræðislega kjörnum fulltrúum, og að þeir beri mikla ábyrgð gagnvart kjósendum.

Frumvarp utanríkisráðherra um innleiðingu svonefndrar Bókunar 35 við EES-samninginn raskar þessari reglu og setur hana í uppnám. Með frumvarpinu er lagt til að skuldbindingar og gerðir samkvæmt EES-samningnum hafi forgang fram yfir og gangi framar íslenskum lögum þegar reglur rekast á. Í reynd felur þetta í sér að eldri alþjóðleg skuldbinding geti haft áhrif á gildi nýrra laga sem Alþingi setur síðar.



Varðveisla fullveldis er ekki formsatriði

Slíkt fyrirkomulag jafngildir varanlegu framsali löggjafarvalds. Samkvæmt stjórnarskránni er slíkt einungis heimilt með skýrri stjórnarskrárbreytingu og lýðræðislegu samþykki þjóðarinnar. Engin slík breyting hefur verið gerð og engin þjóðaratkvæðagreiðsla farið fram. Í dómum sínum hefur Hæstiréttur Íslands áréttað að framsal ríkisvalds til alþjóðlegra stofnana verði takmarkað, vel afmarkað og skýrt. Frumvarpið um Bókun 35 gengur hins vegar mun lengra því það felur í sér varanlega breytingu sem veitir erlendum reglum forgang fram yfir íslensk lög, án þess að Alþingi hafi síðasta orðið. Með því myndu Íslendingar glata sjálfstæðu löggjafarvaldi sínu og ráða þá ekki lengur yfir sínum eigin lögum!

Þetta er ekki tæknilegt atriði, heldur stjórnarskrárlegt álitaefni. Þegar löggjafarvaldið missir úr höndum sér ákvörðunarvald um hvaða lög gilda í landinu, er ekki lengur unnt að tala um fulla þingbundna stjórn.

Réttaróvissa og veikara réttarríki

Afleiðingarnar varða ekki einungis stjórnskipan landsins, heldur einnig daglegt líf almennra borgara lþess. Ef óvissa ríkir um hvort íslensk lög eða erlendar reglur gildi hverju sinni, skapast réttaróvissa. Fyrirtæki, einstaklingar og stofnanir geta ekki lengur gengið að því sem vísu að lög sem Alþingi setur, eða hefur sett, standi óbreytt. Þegar fyrirsjáanleiki laga glatast, dregur úr trausti á sjálfu réttarríkinu.

Umboð, ábyrgð og möguleg refsiábyrgð

Ráðherrar sverja drengskaparheit að stjórnarskránni. Þeir starfa ekki í eigin nafni, heldur í umboði þjóðarinnar. Þegar ráðherra skuldbindur ríkið til framsals ríkisvalds án lagaheimildar, vakna upp alvarlegar spurningar um stjórnskipulega ábyrgð ráðherra.

Í almennum hegningarlögum er kveðið á um refsiverða háttsemi sem felur í sér að skerða fullveldi ríkisins eða færa það undir áhrif erlends valds. Hér er ekki fullyrt að slík refsiábyrgð sé sönnuð, en þegar ráðherra gengst undir pólitískar skuldbindingar fyrir hönd þjóðarinnar, án lagaheimildar frá Alþingi og án lýðræðislegrar aðkomu almennings, ber að taka málið til formlegrar skoðunar.

Hópur Íslendinga hefur lagt fram kæru um meint landráð til Ríkislögreglustjórans (RLS), vegna frumvarps utanríkisráðherra um innleiðingu Bókunar 35 (og fleiri atriða), sem talið er kunna að falla undir ákvæði um landráð í almennum hegningarlögum, jafnvel þótt einungis væri um að ræða tilraun til að færa Alþingi Íslendinga, löggjafarvald þjóðarinnar, Hæstarétt og hluta framkvæmdavaldsins undir yfirráð erlends ríkis eða ríkjasambands, nánar tiltekið til Evrópusambandsins (ESB). Skýrslutökur hófust í dag hjá RLS og má gera ráð fyrir að ráðherra mæti innan skamms til skýrslugerðar og andsvara. Beðið er eftir rökstuðningi og málsbótum ráðherrans. Verulegar tafir hafa orðið á afgreiðslu málsins og því hefur verið farið fram á flýtimeðferð, þar sem málið er talið brýnt.

Lýðræðið má ekki veikjast í skjóli tækninnar

Kjarni málsins er einfaldur en mjög alvarlegur:

Framsal ríkisvalds er aðeins heimilt með skýrri stjórnarskrárheimild og lýðræðislegu samþykki þjóðarinnar. Þetta á jafnt við um varnarmál, dómsvald og löggjafarvald.

Ef Alþingi hefur ekki lengur síðasta orðið þ.e. missir ákvörðunarvald sitt yfir því hvaða lög gilda í landinu, er ekki um tæknilega aðlögun að ræða, heldur er þar um að ræða grundvallarbreytingu á stjórnskipan Íslands. Slíkar breytingar verða ekki réttlættar með vísan til flókins lagamáls, öryggishagsmuna, alþjóðlegra skuldbindinga eða munnlegra slagorða á borð við „loforð um aukna neytendavernd“.

Lýðræði veikist ekki endilega með háværum yfirlýsingum, heldur getur það gerst hljóðlega, þegar endanlegt ákvörðunarvald færist úr höndum Alþingis til erlendra aðila.

Höfundur er læknir og fullveldissinni