Á síðustu vikum hefur málflutningur stuðningsmanna aðildar Íslands að Evrópusambandinu (ESB) tekið ákveðnum breytingum.
Annars vegar virðast þeir hafa gert sér grein fyrir því að varanleg undanþága (opt-out) frá sameiginlegu fiskveiðistefnu Sambandsins (CFP) er ekki raunhæfur kostur í hugsanlegum aðildarviðræðum. Þess í stað vísa þeir nú til reglunnar um hlutfallslegan stöðugleika (relative stability) sem gildir innan CFP og halda því fram að hún geti tryggt yfirráð Íslands yfir fiskimiðunum. Enn heyrast þó raddir sem segja að varanleg undanþága sé „ekki fræðilega óhugsandi“.
Því er til að svara að margt getur verið fræðilega mögulegt án þess að vera raunhæfur kostur í aðildarviðræðum.
Fyrir liggur að hollenska þingið hefur samþykkt að sameiginlega fiskveiðistefnan skuli áfram teljast órjúfanlegur hluti regluverks Evrópusambandsins (acquis) í hugsanlegum aðildarviðræðum við Ísland. Samningsrammi Íslands frá 2010 byggir á upptöku acquis við aðild og Marta Kos, stækkunarstjóri ESB, hefur staðfest að sá rammi sé enn grundvallarviðmið aðildarviðræðna.
Hins vegar hefur einnig orðið sú breyting í málflutningi stuðningsmanna aðildar að það framsal ríkisvalds sem óhjákvæmilega fylgir aðild sé í rauninni mjög lítilfjörlegt og feli aðeins í sér sakleysislega „deilingu valds“ með öðrum fullvalda ríkjum. Varla er minnst á þá grundvallarstaðreynd að við aðild myndi fjórfrelsi innri markaðarins ná til íslensks sjávarútvegs, þar á meðal reglur um fjárfestingar og stofnsetningarrétt, sem telja verður nánast útilokað að verði undanþegnar mögulegri aðild Íslands að ESB.
Sjálfstæðisbaráttan snerist aldrei um að hafna samskiptum við aðrar þjóðir. Öðru nær. Hún snerist ávallt um að Íslendingar réðu sjálfir þeim samskiptum og þeim auðlindum sem mestu skiptu fyrir afkomu þjóðarinnar.
Slíku framsali fullveldis yfir sjávarútveginum hefur jafnvel verið jafnað við aðild Íslands að alþjóðlegum samningum á borð við Alþjóðaflugmálastofnunina. En hvers vegna þarf þá að breyta stjórnarskránni ef til aðildar kæmi? Það er vegna þess að um er að ræða annars konar valdaframsal en almennt fylgir hefðbundnu alþjóðlegu samstarfi.
Þessar tvær nýju meginlínur í málflutningi stuðningsmanna aðildar eiga það sameiginlegt að hvorug þeirra eyðir orðum að 2. og 3. gr. sáttmálans um starfshætti ESB (TFEU) sem skipta einna mestu máli við mat á áhrifum aðildar á fullveldi Íslands.
Tvö meginstef í sjálfstæðisbaráttu þjóðarinnar
En hvers vegna skipta þessi tvö framangreindu ákvæði TFEU svo miklu máli? Til að svara þeirri spurningu verður að horfa um öxl og rifja upp tvö veigamikil viðfangsefni í sögu þjóðarinnar.
Sjálfstæðisbaráttan snerist aldrei um að hafna samskiptum við aðrar þjóðir. Öðru nær. Hún snerist ávallt um að Íslendingar réðu sjálfir þeim samskiptum og þeim auðlindum sem mestu skiptu fyrir afkomu þjóðarinnar.
Tvö viðfangsefni eru sérstaklega áberandi í þeirri sögu og snerta beint umræðuna um ESB og fyrrgreind ákvæði TFEU. Annars vegar réttur þjóðarinnar til að eiga bein viðskipti og samstarf við aðrar þjóðir en ekki á forsendum eða samkvæmt ákvörðunum annarra. Hins vegar réttur hennar til að ráða sjálf nýtingu auðlinda landsins, einkum fiskimiðanna. Sjálfstæðisbaráttan snerist þannig ávallt um opnun en ekki um einangrun.
Fyrra viðfangsefnið lýtur að baráttunni fyrir frjálsri verslun.
Einokunarverslun hófst á Íslandi árið 1602 og kom í veg fyrir að landsmenn gætu komið vörum sínum á markaði utan Danaveldis. Fiskimiðin voru auðug en danskir kaupmenn létu sér „oft og einatt“ nægja að taka aðeins um þriðjung af þeim fiski sem Íslendingar buðu fram þar sem þeir höfðu ekki nægan skipastól eða nægilegt húsrými til að veita honum viðtöku. Sama var að segja um sauðatöku kaupmanna. Þeir fylltu skipin en gerðu hitt afturreka. Af prjónlesinu var árlega kastað um þriðjungi eða jafnvel helmingi því kaupmenn sögðust ekki geta komið því út. [i]
Strax á fyrstu árum einokunarinnar töldu Íslendingar að hún fæli í sér „mikil og vond umskipti“ enda hafði hún lamandi áhrif á atvinnustarfsemi landsmanna. Björn Jónsson á Skarðsá komst svo að orði í annálum sínum: „Gengið er nú það sem sást í annálum hér, þá Íslendingar lögðu sjálfir verð á varning kaupmanna … Ráða nú aðrir alin, vigt, mæli, vöru sinni og vorri? En vér erum innibyrgðir svo sem fé í sjávarhólmum …”. [ii]
Á næstu árum komu fram ítrekaðar kröfur um breytingar. Norðlendingar biðluðu til konungs árið 1613 að öllum þjóðum yrði heimiluð sigling til Íslands. Töldu þeir að fyrirkomulag verslunarinnar þrengdi mjög að lífsbjörg þjóðarinnar. Því miður fengu slíkar raddir enga áheyrn hjá konungi og þjóðin festist um aldir í sannkallaðri fátæktargildru.
Nú ganga aðrir stjórnskipulegir straumar yfir Evrópu. Þeir henta mörgum þjóðum vel en þeir henta Íslendingum ekki í ljósi þeirrar þýðingar sem fullveldi og yfirráð yfir auðlindum lands og sjávar hafa haft fyrir lífskjör þjóðarinnar.
Hagfræðingurinn Christian Ulrich Detlev von Eggers, ritari Landsnefndarinnar síðari, komst að þeirri niðurstöðu í riti sem hann gaf út í Altóna 1786 að einokunarverslunin hefði verið Íslandi þyngri í skauti en allar aðrar plágur og að hungursneyðinni 1783–85 hefði mátt afstýra ef landið hefði notið frjálsrar verslunar. [iii]
Helstu embættismenn þjóðarinnar sendu konungi hina svonefndu Almennu bænarskrá árið 1795 en kjarni hennar var krafa um beinan aðgang landsmanna að viðskiptum við aðrar þjóðir án danskra milliliða. Þar var jafnframt minnt á að frjáls viðskipti væru náttúrlegur réttur þegnanna og nauðsynleg forsenda þess að land og þjóð gætu dafnað.
Einokunarverslunin var ekki séríslenskt fyrirbæri heldur hluti af ríkjandi hagfræðilegum og stjórnmálalegum hugmyndum á sínum tíma. Hún þótti þjóna vel hagsmunum einstakra ríkja en reyndist Íslendingum illa. Nú ganga aðrir stjórnskipulegir straumar yfir Evrópu. Þeir henta mörgum þjóðum vel en þeir henta Íslendingum ekki í ljósi þeirrar þýðingar sem fullveldi og yfirráð yfir auðlindum lands og sjávar hafa haft fyrir lífskjör þjóðarinnar.
Síðara viðfangsefnið var landhelgisbaráttan.
Verslunarfrelsið varð að veruleika árið 1855 og hagur þjóðarinnar vænkaðist. Pólitískt frelsi fylgdi í kjölfarið og þá tók við það síðara viðfangsefni sjálfstæðisbaráttunnar sem hér skal nefnt, að ná yfirráðum fiskimiðanna umhverfis landið. Sú saga verður ekki rakin hér í smáatriðum en útfærsla fiskveiðilögsögunnar og þorskastríðin snerust ekki aðeins um fiskveiðar heldur einnig um rétt þjóðarinnar til að ákveða hvernig auðlindin skyldi nýtt og hver færi með löggjafarvaldið á því sviði. Sigurinn í landhelgismálinu fól ekki aðeins í sér yfirráð yfir fiskistofnunum heldur einnig að Alþingi eitt færi með löggjafarvaldið um nýtingu þeirra. Í hálfa öld hafa Íslendingar því farið með full yfirráð yfir fiskimiðunum innan 200 sjómílna efnahagslögsögu sinnar.
Þegar litið er yfir þessa sögu blasir við sú mynd að sjálfstæðisbarátta þjóðarinnar hefur frá lokum 18. aldar snúist um eina og sömu grundvallarspurninguna. Ekki hvort Ísland eigi að eiga samskipti við aðrar þjóðir heldur hver fari með ákvörðunarvaldið í þeim samskiptum. Þess vegna er umræðan um áðurnefndar 2. og 3. gr. sáttmálans um starfshætti ESB ekki formsatriði heldur snýst hún um þá grundvallarspurningu hver skuli hafa síðasta orðið um málefni Íslands.
Nánar um 2. og 3. gr. sáttmálans um starfshætti ESB
Athyglisvert er að þessar tvær greinar stofnsáttmála ESB skuli nánast aldrei vera nefndar af stuðningsfólki aðildar í umræðunni í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar 29. ágúst næstkomandi. Ákvæðin fara hér á eftir í íslenskri þýðingu Þýðingarmiðstöðvar utanríkisráðuneytisins.
1. mgr. 2. gr. TFEU
Þegar Sambandinu eru veittar óskiptar valdheimildir á tilteknu sviði í sáttmálunum er því einu heimilt að setja lög og samþykkja lagalega bindandi gerðir en aðildarríkjunum er því aðeins heimilt að gera slíkt að Sambandið veiti þeim umboð til þess eða í því skyni að koma gerðum Sambandsins til framkvæmda.
1. mgr. 3. gr. TFEU
Eftirtalin svið skulu falla undir óskiptar valdheimildir Sambandsins:
a) tollabandalag,
b) setning nauðsynlegra samkeppnisreglna vegna starfsemi innri markaðarins,
c) peningamálastefna fyrir þau aðildarríki sem hafa evru sem gjaldmiðil,
d) varðveisla líffræðilegra auðlinda hafsins innan ramma sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar,
e) sameiginleg viðskiptastefna.
Þessar tvær greinar TFEU eru lykillinn að því að skilja báðar meginlínurnar í málflutningi talsmanna aðildar að ESB sem lýst var í upphafi þessarar greinar.
Í 3. gr. eru talin upp þau svið þar sem Evrópusambandið fer með óskiptar valdheimildir. Þar er ekki fjallað um óljóst samstarf eða almenna samvinnu heldur þau svið þar sem stofnsáttmálarnir fela sambandinu sjálfu löggjafarvaldið. Meðal þeirra eru tvö atriði sem skipta Ísland meira máli en flestar aðrar Evrópuþjóðir: annars vegar varðveisla líffræðilegra auðlinda hafsins innan ramma sameiginlegu fiskveiðistefnunnar og hins vegar sameiginleg viðskiptastefna gagnvart ríkjum utan ESB.
Ekki verður fjallað af alvöru um það hvort aðild feli aðeins í sér sakleysislega „deilingu ríkisvalds“ án þess að gera grein fyrir því hvaða valdheimildir stofnsáttmálarnir fela Evrópusambandinu einu og sér.
Í 2. gr. eru síðan skýrðar lagalegar afleiðingar þessarar skipunar. Þar segir skýrum orðum að þegar um óskiptar valdheimildir er að ræða geti aðeins Evrópusambandið sett lög og samþykkt lagalega bindandi gerðir. Aðildarríkin geti aðeins gert það hafi sambandið veitt þeim sérstaka heimild eða þegar þau framkvæma gerðir sambandsins.
Þetta er ekki fræðileg ályktun eða túlkun einstakra fræðimanna heldur skýrt orðalag stofnsáttmálans.
Dómstóll EB (nú ESB) staðfesti þegar árið 1981 í máli 804/79, Commission v United Kingdom, að vald til verndarráðstafana vegna auðlinda hafsins hefði færst til bandalagsins og að aðildarríkin hefðu ekki lengur heimild til að beita eigin valdheimildum á því sviði.
Þetta er ástæðan fyrir því að reglan um hlutfallslegan stöðugleika verður ekki skilin án þess að byrja á því að lesa 2. og 3. gr. TFEU. Reglan gildir aðeins innan sameiginlegu fiskveiðistefnunnar og segir ekkert um það hver fari með löggjafarvaldið.
Af sömu ástæðu verður ekki fjallað af alvöru um það hvort aðild feli aðeins í sér sakleysislega „deilingu ríkisvalds“ án þess að gera grein fyrir því hvaða valdheimildir stofnsáttmálarnir fela Evrópusambandinu einu og sér.
Þessar tvær greinar leiða í ljós þann mun sem er á aðild að ESB og hefðbundnu alþjóðasamstarfi þar sem ríki halda endanlegu löggjafarvaldi sínu. Samkvæmt 2. og 3. gr. TFEU getur aðeins Evrópusambandið sett lög eða samþykkt lagalega bindandi gerðir á þeim sviðum sem þær ná til nema það hafi sjálft veitt aðildarríkjunum sérstaka heimild til þess.
Ávinningur þarf að vega þyngra en valdaframsalið
Ef vilji stuðningsmanna aðildar stæði til þess að gefa rétta mynd af skiptingu valdheimilda Sambandsins og aðildarríkjanna væri þeim rétt og skylt að lýsa fyrst þeim ákvæðum þar sem ESB fer með endanlegt löggjafarvald, ræða síðan sameiginlegar valdheimildir og loks hvar aðildarríkin ein fara með valdið til lagasetningar.
Slík nálgun hentar aðildarsinnum greinilega ekki. Hún myndi t.d. leiða í ljós að reglan um hlutfallslegan stöðugleika innan sameiginlegu fiskveiðistefnunnar getur ekki tryggt Íslendingum varanleg yfirráð fiskimiðanna. Allar breytingar á kerfinu yrðu nefnilega á valdsviði ESB en ekki Alþingis.
Þegar 2. og 3. gr. TFEU eru lesnar í ljósi íslenskrar sögu verður ljóst að þær eru ekki tæknileg aukatriði heldur fjalla þær um sömu grundvallarspurningu og fylgt hefur þjóðinni frá því baráttan fyrir verslunarfrelsi hófst undir lok 18. aldar og síðar í landhelgisbaráttunni. Hún er ekki hvort Ísland eigi að eiga samskipti við aðrar þjóðir heldur hver fari með ákvörðunarvaldið í þeim samskiptum og löggjafarvaldið um nýtingu þeirra auðlinda sem mestu skipta fyrir afkomu þjóðarinnar.
Reglan um hlutfallslegan stöðugleika getur ekki svarað þeirri spurningu. Hún gildir aðeins innan sameiginlegu fiskveiðistefnunnar og fjallar um skiptingu aflaheimilda en ekki um það hver hefur hið endanlega vald.
Sama gildir um verslunina. Sjálfstæðisbaráttan snerist ekki aðeins um að losna undan einokuninni heldur um rétt Íslendinga til að eiga bein viðskipti við aðrar þjóðir án þess að annað ríki réði viðskiptastefnu landsmanna. Baráttan fyrir verslunarfrelsi snerist því ekki aðeins um réttinn til að selja fisk heldur einnig um rétt þjóðarinnar til að ákveða sjálf við hvern hún verslaði og með hvaða skilmálum.
Þeir sem telja að ávinningur aðildar vegi þyngra en valdaframsalið verða að gera skýra grein fyrir því í hverju hann felst. Þeir bera sönnunarbyrðina því þeir vilja breyta núverandi skipan mála.
Við aðild að Evrópusambandinu færist viðskiptastefnan til ESB. Samningsumboð Íslands gagnvart ríkjum utan Sambandsins yrði hluti af sameiginlegri viðskiptastefnu þess samkvæmt 3. gr. TFEU. Jafnframt tæki Ísland upp tollabandalag ESB. Á sama hátt færist löggjafarvaldið yfir varðveislu líffræðilegra auðlinda hafsins innan ramma sameiginlegu fiskveiðistefnunnar til ESB. Þarna mætast tvö af helstu viðfangsefnum íslenskrar sjálfstæðisbaráttu í sömu grein sáttmálans.
Þeir sem telja að ávinningur aðildar vegi þyngra en valdaframsalið verða að gera skýra grein fyrir því í hverju hann felst. Þeir bera sönnunarbyrðina því þeir vilja breyta núverandi skipan mála. Sú sönnunarfærsla hlýtur að hefjast á 2. og 3. gr. TFEU því þar er kveðið á um þær óskiptu valdheimildir Sambandsins sem skipta Ísland einna mestu máli. Stuðningsmenn aðildar verða að koma fram með efnisleg og sannfærandi rök fyrir máli sínu en það hafa þeir ekki gert hingað til.
[i] Einokunarverslun Dana á Íslandi 1602-1787 eftir Jón J. Aðils, Reykjavík 1919, bls. 633-634.
[ii] Jón J. Aðils, bls. 629-630.
[iii] Saga Íslands VIII, Reykjavík 2006, bls. 239.
